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刘红岩:中国产业扶贫的减贫逻辑和实践路径

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  作者:农业农村部管理干部学院 刘红岩

刘红岩:中国产业扶贫的减贫逻辑和实践路径

  摘要:产业扶贫在脱贫攻坚“五个一批”中涉及面最广、带动人口最多,为赢得脱贫攻坚贡献了重要力量。在尊重市场和产业发展规律的前提下,政府对贫困户发展所需的资金需求、人力资本提升、技术体系支撑、就业创业创造、基础设施完善等提供适度支持,并通过构建市场主体与贫困户之间的利益联结机制来达到预期减贫目标,是产业扶贫的减贫逻辑。实践中,不断强化规划、资金、技术、人才等方面的政策扶持,基于资源禀赋和市场需求发展特色种养业,加强农产品产销对接帮扶,构建紧密型利益联结机制,盘活资源要素并让贫困人口分享资产收益,是减贫的具体路径。精准施策、到村到户到人,找准定位、突出优势特色,培育主体、强化引领带动,农民主体、激发内生动力,是中国特色产业扶贫为后续产业发展和世界减贫事业提供的有益经验。未来从产业扶贫走向产业振兴,要更加重视提升产业发展质量,在利用市场机制、发挥特色优势和依靠内生动力上发力。

  帮助贫困人口通过发展农业生产提高收入、摆脱贫困,是全球反贫困的核心议题,也是中国扶贫开发的主要途径之一(张琦等,2018:25)。自1986年中国开始大规模、有组织的扶贫开发以来,产业扶贫始终是其重点内容。国家层面的一系列顶层设计、规划部署和政策创新,是产业扶贫推进的核心力量。改革开放初期(1978年—1985年),利用专项扶贫资金支持极端贫困地区农业产业发展,开始了广义上的产业扶贫。在以工业产业为主的产业扶贫阶段(1986年—1993年),确立了以经济开发和自我能力开发为主的开发式扶贫方针,提出了以生产性基础设施和种养业、林果业、农产品加工等为主要内容的产业扶贫概念。《国家八七扶贫攻坚计划》的实施意味着进入了以夯实产业扶贫根基为主的阶段(1994年—2000年),提出了基于市场化和差别化发展特色产业,部署了全面改善贫困地区产业发展所需的基础设施建设、税收优惠政策和补贴政策等。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》中“积极推进农业产业化经营”等表述标志着培育式产业扶贫阶段(2001年—2010年)的开启,在贫困地区调整产业结构、创新产业经营模式、加强教育投资和劳动力培训,是这一时期的政策着力点。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,进一步明确了产业扶贫的概念及其发展方向和路径。2013年11月,习近平总书记提出“精准扶贫”的战略思想,开启了“产业精准扶贫”新阶段。在这一阶段,产业结构持续优化,特色产业加快培育,产销对接不断深化,带贫主体能力持续提升,带贫模式不断创新,旅游扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫、光伏扶贫等成为产业扶贫的亮点。

  在产业精准扶贫“四梁八柱”制度的支撑下,产业扶贫扎实推进并取得显著成效,也成为多学科领域的研究焦点。这些研究主要是在中国制度特征和典型事实框架内展开的微观和中观层面的研究。在脱贫攻坚收官之年,系统剖析和总结产业扶贫的减贫逻辑和有益经验,颇具意义。

  一、文献述评与分析框架

  (一)文献述评

  产业扶贫相关研究主要在四个维度上展开。一是概念界定。更多是落脚于政策层面,将其作为产业撬动贫困人口再生产方式的总称:政府干预是条件,资源禀赋与市场是产业选择准绳,贫困人口增收是政策目标(汪三贵等,2014:7—11;王立剑等,2018:113—123)。作为造血式扶贫,产业扶贫具有益贫性、精准性、参与性和安全性,更加强调对贫困人口的目标瞄准性和特惠性,更加强调贫困家庭从产业发展中受益(张琦等,2018:15)。二是减贫效应。产业扶贫基于产业而非个体的扶持甄别,能保证资本投入的持续性、集中性和盈利可能性,政府、银行、企业等的介入能合理选择产业、突破技术障碍、形成产业融合,从而有利于更好的福利实现和增收效应(Laffont,1991:221-240;李志平,2017:68—77)。三是减贫机制。基于利益相关方对土地、资本和劳动力等要素的共同合理配置,产业扶贫成为一种多主体、多要素参与的长效减贫机制,这是基本共识。大多研究基于实证调研认为,政府、市场主体、基层组织、贫困户等多元参与主体通过利益协同,建立因地制宜的带贫机制进而构建了产业扶贫的整体路径(李亚丽等,2019:64—169、112)。利益联结机制主要从参与主体、运营方式、功能特点等方面进行总结(茹玉等,2019:51—59),如以带动主体为标准(白丽等,2015:158—162)、以部门参与为特色(李志萌等,2016:61—67)、以帮扶形式为标准(钟昌彪,2016:173—174)、政府与市场关系角度的划分(范东君,2016:74—78)等,还有研究对资产收益扶贫等机制创新进行专门研究(汪三贵等,2017:18—25;施海波等,2019:92—99)。也有研究探析了产业扶贫政策的执行逻辑与基层治理性(李博等,2016:66—73)。四是实践困境。有些研究还剖析了产业扶贫存在的问题,如政策目标偏离、“精英捕获”“弱者吸纳”“扶富不扶贫”“一次性怪圈”“规模化劣势”“重产业发展轻扶贫”,并提出了相应的政策建议(梁晨,2015:7—15;李博等,2016:66—73;邢成举,2017:63—70;许汉泽等,2017:9—16)。

  已有研究丰富了产业扶贫及减贫学、福利经济学、发展经济学的研究内容,揭示了贫困与反贫困的本质和规律,也为后续研究提供了有益借鉴。但是,在内容上,虽也有学者对产业扶贫政策进行了回顾和分析(孙久文等,2017:5—10;许旭红,2019:58—65;吕开宇等,2020:23—30),仍缺乏从宏观系统视角对产业扶贫演变路径和经验的总结评估;在实证上,既有研究主要基于某一地区的实地调研,对样本案例进行分析和论证,但缺乏权威、全面的数据支撑,得出的结论也未免囿于地域性和个案性。在机理上,虽也有少量文献剖析了产业扶贫的内在逻辑,但因其内容和实证维度上的缺陷,对产业扶贫整体实施过程缺乏足够的案例支撑和理论解释,也就难以为宏观层面的可推广性提供准确的逻辑判断和现实依据。

  鉴于此,为回应以上研究,本文拟构建兼顾益贫性与效益性的分析框架,并将中国产业扶贫纳入该框架进行宏观审视和评估。

  (二)分析框架

  市场主体将贫困户纳入产业发展链条并分享甚至让渡部分利益,是产业扶贫的核心特征,也是产业扶贫政策设计的初衷。而产业的本质属性是“完全自立”的(Solis等,2008:67—88),现有经济学体系也并未承认产业的“扶贫功能”,将产业裹挟于反贫困并成为益贫性产业,可理解为产业的一种正外部性(刘解龙,2015:156—159)。在中国产业扶贫实践中,追求效益性的市场个体的经营行为之所以带有益贫性,市场主体与贫困户利益联结体的构建之所以成为可能,有赖于中国特定的制度背景与政府强干预能力(朋文欢等,2017:57—66)。然而政府主导的产业扶贫也始终处于政府行为与市场逻辑的巨大张力之中(蒋永甫等,2018:94—101)。这要求产业扶贫的分析框架,既要遵循产业发展的一般规律,又要纳入中国特定的制度背景,还要注重异质性主体的目标偏好冲突,即产业扶贫的讨论要在益贫性与效益性、产业发展、经济增长与带贫机制的统一逻辑框架中开展。

  致贫原因解释是福利经济学理论框架中最早关注的贫困议题,也是寻求益贫性与效益性统一框架的逻辑起点。经典的致贫理论将致贫因为归结为以下几个方面:一是资本供给的恶性循环,是发展中国家长期处于经济停滞和贫穷困境的主要约束(Stiglitz,1998:19-52;林毅夫,2002:5—8);人口增长又可能稀释经济发展带来的资本形成,因此资本形成加速难以实现并有可能与技术滞后形成恶性循环,使发展中国家出现“产业低端锁定”和“收入停止”的状态(Wang等,2012:440—471)。二是人力资本存量低下及其投资不足,是“穷人之所以成为穷人”以及“穷国之所以长期贫困”的根本原因。三是社会个体参与社会生活的关系网络,及基于“互惠”与“契约”的个体生产网络构建的缺失,更易固化和锁定贫困。也即,经济资本、人力资本、社会资本的稀缺和不足是致贫的基本原因。反贫困理论层面,临近最小努力理论、二元经济结构论分别论证了投资率和劳动力流动对贫困人口增收的重要性。益贫式增长理论认为,依托市场化调节而实现并维持的经济增长本身就是增加贫困人口收入的有效手段(Lucas,2004:29-59),其中,公平地参与市场、获取就业机会并有工资性收入保障,社会服务向低收入群体倾斜及政府的适度支持等(蔡昉等,2005:11—19;Selina,2013),是这一增长的基础。因此,提升贫困人口的经济资本、人力资本和社会资本水平,帮助其平等地获得发展机会并参与社会生产,是国际减贫的基本路径。

  本文产业扶贫减贫逻辑分析沿袭产业发展与经济增长分析框架,并将其在中国特有的制度环境中进行拓展性应用。鉴于地理环境因素也是中国贫困人口长期处于低收入状态的原因,产业扶贫益贫性与效益性相统一的分析框架,将从经济资本、人力资本、社会资本、自然资本四个维度构建。经济资本理论强调商业投资是推动城市经济发展的决定因素,要素条件、需求条件、产业支撑、企业的战略、结构与竞争,以及城市的天然资源、交通设施、税收优惠政策等是影响生产效率的因素(Porter,1990)。为分析需要,本文所涉经济资本包括税收、信贷、保险等财政资本,产业发展相关的产业“资本”,以及基础设施、公共服务等涉及环境改善方面的物质资本。人力资本通常包括教育、培训和劳动力流动等,与科技、知识一并是经济增长的重要驱力。为了分析需要,本文所讨论的人力资本包括教育培训及其带来的人才、知识和科技支撑等。社会资本分为连接资本和桥梁资本,前者是让原本认识的人更加靠近而形成的社会资本,后者是指让原本不认识的人形成团体或结合在一起的社会资本(Putnam,1995:664-683),本文所指社会资本主要是桥梁资本。自然资本是指能从中导出有利于生计的资源流和服务的自然资源存量,本文所指自然资本包括水电、矿产资源等。

  基于以上分析,产业扶贫的减贫逻辑在于:在尊重市场和产业发展规律的前提下,以政府适度干预和弥补市场失灵的制度安排,重配要素资源,赋予贫困人口平等的发展机会,加速贫困人口再生产能力的恢复与长期稳定增收渠道的形成(汪三贵等,2005:147—150)。着眼于参与机会和发展机会的构建,财政资本方面,以非市场性的福利再分配,保证贫困人口的资本可获性,使其参与社会再生产成为可能(蔡昉等,2005:11—19)。产业“资本”和物质资本方面,强调从产业选择、组织方式、产销对接,以及产业发展所需软硬件设施的完善等方面发力,培养产业发展的比较优势。人力资本方面,重点在教育培训、技术体系支撑、人力资本服务网络构建等方面给予适度支持(Montalvo等,2009:161—180),构建机会平等机制(宫留记,2016:154—162)。社会资本方面,围绕利益联结体构建,在就业机会创造、联结模式创新等方面进行帮扶(Azpitarte,2014:871-905),并最终通过产业关联、雇佣吸纳、产业链融合与产品供销一体化等实现预期的贫困减缓。自然资本方面,强调对土地、水、电等资源的开发利用及其基础上的利益共享。

  概括本文分析框架为:政府以强制干预方式集中上述“资本”要素,强化财政资本和物质资本的资产专用性、“产业”资本的激励与产出效率、自然资本的激活与创新、人力资本的培育与形成、社会资本的互动与重构,从而产生集聚效应和裂变效应,实现产业发展的效益性,并通过利益共同体的构建实现利益配置的益贫性(见图1)。

刘红岩:中国产业扶贫的减贫逻辑和实践路径

  2020年是脱贫攻坚收官之年,是研究谋划脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的关键之年。在此关键节点,构建兼顾益贫性与效益性的分析框架,分析最新数据资料,揭示产业扶贫的实践特征,深入探讨产业扶贫的减贫逻辑,能为产业振兴乃至乡村全面振兴在制度逻辑、政策创新乃至全球减贫事业提供有益借鉴。

  二、减贫逻辑与实践路径

  政府扶持具有显著的示范效应,能够影响带动主体的盈利性预期和贫困户的收益预期,影响产业扶贫中各参与主体的积极性和有效性,进而有利于扶贫产业在效益性与益贫性的统一框架内形成良性循环。持续强化的经济资本、人力资本、社会资本等扶持(见表1),是产业扶贫顺利推进的保障。

  (一)集中要素资源,激发集聚效应和裂变效应

  资源禀赋不足与再生产能力弱,是贫困人口被排斥于市场经济之外并持续贫困的原因。政府聚集各类“资本”并提升其专用性,产生裂变效应,形成发展优势,进而启动贫困户的再生产能力、激发“资本”增值能力。

  1.加大经济资本支持,赋予贫困户参与社会再生产能力。中央和各地持续加大财政、信贷、保险、土地等政策投入,为特色产业发展提供了重要支撑。截至2019年底,已累计安排中央财政资金2 100多亿元。2019年投向贫困地区县乡村的各类财政扶贫资金用于产业扶贫的资金约占40%。金融精准服务产业扶贫的组织体系、政策体系、产品体系基本建立,扶贫小额信贷累计放贷超过6 200亿元。2018年1月—9月,开发涉及18省份45种农作物的扶贫专属农业保险产品74个,将其费率在基准费率基础上下调20%,深度贫困地区保险费率在已降费20%基础上再降低10%—30%。在中西部21个贫困地区,地方特色农产品保险承保195类农产品,为47.57万户农户提供风险保障584.55亿元,累计赔付10.08亿元。

刘红岩:中国产业扶贫的减贫逻辑和实践路径

  2.强化人力资本支持,提供贫困户参与社会再生产的平等机会。截至2019年底,累计招募特聘农技员3 000余人,组建4 100多个产业扶贫技术专家组,选聘26万产业发展指导员,培训产业发展人才3万多人次、高素质农民34.95万人、新型经营主体带头人30万人以上,有效提高了各地推进产业扶贫的能力和水平。同时,推动构建规划体系,引领扶贫产业的规范可持续发展。目前22个扶贫任务重的省份和832个贫困县编制完成了省级和县域产业精准扶贫规划,同时还分区域指导定点扶贫县、大兴安岭南麓片区、西藏及四省藏区、南疆等特定贫困地区编制了一批产业规划和实施方案,形成了分层次、分区域上下衔接的产业扶贫规划体系,引领扶贫产业发展。

  3.注重自然资本的盘活利用,为贫困户创造更多财产收益。除产业发展所需土地资源外,还开展水电等矿产资源等的开发利用,并通过利益联结模式创新在更大范围、更深程度上惠及贫困人口。

  (二)强化产业发展激励,确保扶贫产业健康可持续发展及其效益性

  扶贫产业效益性是以产业的健康可持续发展为前提的。随着政策性“资本”的注入和利益联结体的构建,产业运营规模迅速膨胀,扶贫产业极易陷入增产不增收的困境。政府在管理、技术、营销、服务等方面的进一步扶持,能够产生真正的规模经济和范围经济,促进分工与合作,带来成本和质量、品牌优势,提升产业经济效率。

  1.基于资源禀赋和市场需求,合理选择扶贫产业。根据比较优势理论、赫克歇尔-俄林理论和赫希曼基准,扶贫产业的选择应注重贫困地区资源禀赋状况及其建设能力,以及产业项目是否具有关联带动效应、是否适应市场需求。扶贫产业既要保证经济效益,又要对接贫困户人力资本特征与生产禀赋条件,从而降低贫困户纳入产业循环的难度。因此,优势特色种养业成为产业选择的优先策略,其优势在于:以“优势”保障扶贫产业发展的市场经济效率,以“特色传统”保证扶贫产业具有与贫困户资本、经营活动等无缝对接能力(顾天翊,2019:81—84)。实践中,主要是坚持特色化和绿色化发展,培育和推广有市场、有品牌、有效益的特色产品,用高品质实现高效益,推动产业在市场竞争中逐步发展壮大。截止2019年底,贫困地区林果、蔬菜、畜禽、加工、手工等特色产业快速发展,累计实施扶贫产业项目98万多个,建成扶贫产业基地近10万个。832个贫困县确定了1 060个扶贫主导产业,评选出了茶叶、中药材等十大产业,涌现出了洛川苹果、赣南脐橙等一大批产业扶贫优秀范例。种植业方面,政府平均每年安排30亿元左右项目资金,支持提高生产能力、推进绿色发展、实施轮作休耕和农业防灾减灾,促进贫困地区种植业结构优化和产业转型升级,增加贫困户种植业收入。如湖北咸丰2019年茶叶面积23.7万亩,覆盖建档立卡贫困户2.8万户8万余人,亩均茶叶收入6 700余元。养殖业方面,截止2020年4月,国家已累计支持贫困地区建设优质苜蓿生产基地132万亩,改造中小奶牛养殖场500个,改善了奶牛养殖基础设施条件,增加了优质饲草料供应能力,提高了奶牛养殖效益。如河南黄河滩区大力发展苜蓿青贮,就地就近供应奶牛养殖场,2019年每亩盈利600元。

  2.促进产业融合发展,增强产业的盈利实现和扶贫能力。贫困地区要增强产业持续稳定带贫能力,关键是要延伸产业链,把就业机会更多留给农民,把产业增值更多留在当地,把经济社会发展利益更多留在农村(王亚华等,2017:49—55)。一是在特色种养业基础上,创造条件引导加工企业到贫困地区建设加工基地,推动加工产能向贫困县县城、重点乡镇和搬迁安置区集中集聚,促进贫困地区农产品加工业发展,充分挖掘农产品加工增收带贫潜力。2016年—2019年,国家在591个贫困县投入各级财政资金58亿元,扶持建设农产品初加工设施4.3万个(座),新增初加工能力828.8万吨。二是创办扶贫产业园,推动贫困地区资源整合、加工集聚,以“园区+新型经营主体+基地+贫困户”模式,促进农产品就地转化增值和贫困群众就地就近就业。目前贫困地区已创建20个国家现代农业产业园、2 125个扶贫产业园,产业园内发展各类新型经营主体超过7万家,带动贫困户超过163万户。如四川苍溪以现代农业产业园、“一村一品”示范园、户建增收脱贫自强园“三园联动”为抓手发展红心猕猴桃,2018年贫困户产业覆盖率达89%,产业与就业收入6 360元,占贫困户人均可支配收入的67.2%。三是大力发展新产业新业态。中央和国务院多次发文,支持贫困地区开发休闲农业、乡村旅游、康养健身、创意农业等,促进农村一二三产业融合发展。2017年,全国休闲农业和乡村旅游营业总收入7 400亿元,从业人员1 100万人,带动750万户农民受益。四是打造特色品牌。农业农村部实施农业品牌提升行动,创响一批“土字号”“乡字号”特色产品品牌,形成品牌担保品质、优价激励优质的正向激励机制。截至2019年底,累计支持贫困地区2 565个企业发展了5 04个绿色食品产品、444个企业认证了1 107个有机农产品、支持登记了119个农产品地理标志产品。很多贫困地区打造出不少特色优势农产品品牌,如西南地区的茶叶和油茶、西北地区的马铃薯和小杂粮等。

  3.切实加强农产品产销对接帮扶,确保扶贫产业长期稳定的经济效益。利益联结机制的构建,能够帮助贫困户在一定程度上解决产品销售、信息、资金、技术等问题(Wang等,2012:440—471),但却不能解决贫困户信息不对称和产品销售的全部问题。对接贫困户后,即使是相对成熟的产业,也可能面临市场销路与市场前景难题,扶贫产业要想在市场性与公平性间取得平衡,政府介入到产品销售环节并构建扶贫产品营销长效机制,成为必要。一是推进产销精准对接。积极推动龙头企业、批发市场、大型商超、电商平台、经销商等与贫困地区建立稳定产销关系,利用媒体加大宣传推介力度,组织贫困地区农业生产主体参加各种展销活动,让好产品卖得出、卖得好。目前农业农村部累计帮助700多个贫困县销售农产品340多亿元,商务部等9家单位开展21场全国农产品产销对接扶贫活动,意向交易金额超过80亿元,累计辐射带动437个贫困县。二是深入推进电商扶贫。建立电商促销机制,深入实施“互联网+”农产品出村进城工程,强化互联网企业与贫困户、家庭农场、农民合作社对接合作,促进农产品上网销售。截至2020年4月,电子商务进农村综合示范已实现832个贫困县全覆盖,全国农村网商超过1 300万家。推进阿里巴巴、京东等21家频道企业与600多个贫困县对接,为贫困县销售农村产品提供流量支持、费用减免等优惠政策。很多企业也开展了一系列探索创新,如拼多多“农产品上行计划”重塑了农产品供应链模式,破解了“农产品网络进城难”难题,让小农户与大市场实现低成本对接,有效助力了贫困地区群众脱贫增收,成为“农货上行”典型样板,被载入商务部《2019中国电商兴农发展报告》。三是开展消费扶贫。中央就深入开展消费扶贫助力打赢脱贫攻坚战做出部署,各地各部门正认真推动落实。如2020年第一季度北京市销售扶贫农产品22.3亿元,带动10万余建档立卡贫困人口增收脱贫。

  (三)重构社会资本,构建贫困人口与产业主体的利益共同体

  益贫性产业的存在是以行政干预为基础的。政府通过隐性红利承诺、税收优惠与财政补贴资格挂钩、社会名誉承诺及其他奖励等,使产业主体与贫困户达成契约与合作,实现异质性主体间关系网络的嵌入和社会资本的重构,并通过产业覆盖、产业吸纳和就业创造等完成向贫困户的利益输送,保证贫困户的收益分享。

  1.加快培育带贫脱贫新型经营主体并壮大其实力。带贫主体及其带贫能力是实现产业与贫困个体的生产捆绑与利益联结的前提。各级政府积极支持贫困地区培育新型经营主体,牵线搭桥帮助贫困地区引进农业产业化龙头企业,在项目安排、资金扶持、示范评定、融资贷款、保险保费、用地用电等方面加大支持力度,壮大带贫主体实力。截至2019年底,832个贫困县共培育市级以上龙头企业1.44万家,平均每个贫困县有17家;发展农民合作社68.2万家,平均每个村有2家;新型经营主体带动贫困户的比例达到74%,发挥了重要的带贫增收作用。

  2.构建具有强约束特征的紧密型利益联结机制,将贫困户融入社会再生产轨道并形成增收稳收机制。构建利益联结体并通过其福利溢出实现贫困减缓,是产业扶贫的政策起点(顾天翊,2019:115—124),是缓释政府行为与市场逻辑张力的有效途径。构建充分吸纳贫困户的产业发展利益联结机制,能够通过市场、管理、技术优势与就业创造功能等多种渠道加速贫困人口向产业循环的纳入,推动贫困户与带贫主体共同发展和提升收入水平(王亚华等,2020:59—67),并依托产业持续性发展实现贫困个体的增收长效机制。各地的普遍做法是,对有劳动能力的贫困户,主要通过订单生产、生产托管、提供就业等方式实现脱贫增收;对无劳动能力的贫困户,主要通过土地流转、股份合作、资产租赁等方式获得收益。通过主体带动,很多地方都实现了对贫困户的产业项目全覆盖,贫困群众进一步嵌入产业链条,从产业发展中获得了实实在在的收益。据农业农村部抽样调查,通过各类新型主体带动,贫困户产业扶贫参与率已达97%以上,很多地方实现了项目带动全覆盖。截至2019年底,832个贫困县的68.2万家农民合作社直接带动627万贫困户、2 198万贫困人口。如安徽金寨大力推动农民合作社联结带动贫困户抱团发展特色产业,2017年3 041家农民合作社带动7 500余户贫困户,户均增收3 000元以上。

  3.创新资产收益扶贫模式,让贫困人口分享资产收益。资产收益扶贫模式是将水电、矿产资源开发项目占用集体土地的土地补偿费作为资产入股试点项目,形成集体股权,并通过分红制度使村集体和贫困户长期获得资源开发收益,是扶贫开发的重要体制机制创新。光伏扶贫是资产收益扶贫工程之一,截至2019年底,“十三五”光伏扶贫项目规模下达任务全面完成,累计建成光伏扶贫电站2 650万千瓦,418万贫困户可获收入3 000元/户/年。资产收益扶贫有四种具体形式:(1)经营权流转收益模式,贫困村、贫困户流转土地、森林、荒山、荒地、水面、滩涂等集体资产及个人土地承包经营权、林权,直接取得租金。(2)集体和贫困户资源入股收益模式,将上述集体资产以及个人土地承包经营权、林权资产量化入股到新型农业经营主体获取分红。(3)财政资金入股收益模式,在不改变资金性质前提下,将财政扶贫资金或其他涉农资金投入到扶贫项目或新型经营主体,折股量化给贫困户,贫困户按股分红。(4)资源开发收益模式,贫困村、贫困户将资金或土地经营权、宅基地使用权等投入到营利性的基础设施建设,再利用这些资产以租货、经营收费或入股分红等方式获取收益。贵州88个县(市、区)968个乡镇2 523个村开展“三变”改革试点,截止2017年底,试点村集体资源入股57.69万亩,整合财政资金投入34.86亿元,农民以承包地等资源入股244.83万亩、以资金入股18.82亿元,255.61万农民变股东,其中52.25万贫困人口人均增收1 103.81元。

  三、产业扶贫的主要经验

  支持扶贫产业的良性可持续发展、保证带动主体获得可接受的稳定收益,同时确保贫困个体的精准受益并培养其增收稳收内生能力,是取得减贫绩效的内在驱力,也是中国产业扶贫的主要经验。

  (一)在带贫益贫对象上,坚持精准施策、到村到户到人

  精准识别致贫原因并开展分类帮扶,是实施精准扶贫战略的第一步。精准到户、因户施策是产业扶贫的第一步、也是最重要的一步。精准到具体的贫困户和贫困人口,就要针对不同贫困户和贫困人口的产业基础及文化、技能、年龄、性别差异等,因户因人实施产业帮扶策略。产业扶贫的精准施策需做到“四精准”。一是特色产业选择精准,重点支持贫困村根据资源禀赋条件发展特色种养业和传统手工业,积极发展休闲农业和乡村旅游等新产业新业态,同时依据市场条件和需求选择产业规模和质量。二是经营方式精准,这是以产业发展激发生产经营活力、确保贫困户受益的关键,事关生产力发展,也涉及生产关系调整。三是支持方式精准,注重从产业项目、支撑体系、融资方式三方面来把握和推进,确保支持到点。四是贫困人口受益精准,做到扶贫对象聚力到户、增收时效有序到户、扶贫资金挂钩到户、考评验收明确到户。产业选择精准是前提,经营方式精准是保障,支持方式精准是支撑,人口受益精准是核心(余欣荣,2016:25—28)。

  (二)在扶贫产业选择上,坚持找准定位、突出优势特色

  产业扶贫实现路径具有多样性,必须因地制宜,根据贫困地区特色产业现状、市场空间、环境容量、新型主体带动能力、产业覆盖面以及市场需求和农民意愿等,选准适合自身发展的特色优势产业。扶贫产业选择可从五个方面把握。一要符合市场规律。产业发展本质上是一种经济活动,要坚持市场导向,遵循市场和产业发展规律。政府发挥作用的核心在于:营造有利于产业发展的市场环境;加强对贫困户的信息服务、技术指导、教育培训、资金扶持等,帮助农户了解并适应市场规律;促进产业发展与贫困人口对接,让贫困人口从产业发展中受益。二要迎合区域特点。要注意小区域与邻近区域间的精准协调,制定有效精准的扶贫产业规划。同时充分考虑可能的风险,在生产前就将预生产的产品对接到需要它的市场中去,减少等待环节和时间成本,精准化减少未知的市场风险,促进产业生产与销售的良性循环和可持续发展。三要坚持绿色导向。要依托当地自然资源发展环境友好型、生态友好型产业,促进生态环境的有效恢复和保护,因地制宜地推进绿色减贫,实现“绿水青山就是金山银山”。四要强化科技支撑。需普及应用农业科学技术,加大贫困农户技术培训力度和专业农技人员培养,延长产业链,提高附加值;注重“互联网+”、大数据等高新信息技术与产业扶贫的结合,实现各种产业产品线上线下互动销售。五要确保贫困人口利益。要构建企业盈利与贫困人口获利的利益共享机制,让贫困人口共享产业发展成果。创新帮扶方式,有针对性地将贫困人口吸纳到扶贫产业发展链条中。

  (三)在带贫益贫机制上,坚持培育主体、强化引领带动

  不断完善带贫益贫的利益联结机制,是实现产业扶贫益贫性的关键。这既需要打造一个好龙头,也要创新一个好机制。一要支持贫困地区加快培育壮大新型经营主体,组建农机作业、农资供应、代耕代种、统防统治、动物防疫等各类农业社会化服务组织,通过政府购买服务向贫困户提供便利高效的农业服务。通过新型经营主体开拓市场,向贫困户提供全产业链服务,提高产业增值能力和吸纳贫困劳动力就业能力。充分培育并调动各类主体发展产业扶贫项目。积极支持贫困地区的各类乡村本土能人、有返乡创业意愿的外出农民工、回乡优秀大中专毕业生,自主组织实施产业扶贫项目、推进扶贫产业创业创新,示范带动更多贫困群众参与扶贫产业发展,分享产业增值收益。二要推广股份合作、订单帮扶、生产托管等方式,推动贫困户与新型经营主体建立稳定、紧密的利益联结关系。支持有条件的地方以贫困户、村集体、合作社、龙头企业组建农业产业化联合体。完善企业利润分配机制,推广拖底收购、保底收益等分红模式,以租金、薪金、股金等形式保障贫困户合理收益。发挥政府扶持资金导向作用,财政扶贫项目资金优先支持增值收益分配向贫困户倾斜、带贫效果好的新型农业经营主体。三要实施薄弱村集体经济发展提升计划,通过盘活集体资源、入股或参股、量化资产收益等方式,让贫困户和村集体稳定分享产业增值收益。

  (四)在增收稳收能力上,坚持农民主体、激发内生动力

  激发贫困地区的内生动力,培育贫困人口的可持续脱贫能力,是脱贫致富的根本。只有更广泛调动包括贫困户、新型经营主体等在扶贫项目设计、实施及管理、分配等各关键环节的参与,才能激发出贫困人口的内生动力,并通过产业扶贫项目为贫困地区开发出真正有利于当地长期发展的契机。对于贫困户来说,产业扶贫能够提升贫困户的收入、能力、市场竞争意识并最终提升贫困人口的内生动力。对于贫困地区来说,产业扶贫的实施能够增强贫困人口的自组织能力,提升贫困地区的内生动力。产业扶贫的发展给农民的组织化建设提供了条件和机会,组织发展起来的合作经济组织反过来又有利于当地产业的发展,两者的协调发展利于农村的经济发展和社会稳定。

  四、产业扶贫展望

  在扶贫脱贫过程中,产业扶贫是主攻方向、根本之策,是贫困地区从“一次性扶贫”迈向“可持续性扶贫”的首要选择。在乡村振兴战略背景下,构建产业扶贫长效机制,保持贫困地区产业的健康可持续发展,带动贫困群众持续稳定增收,从产业扶贫走向产业振兴,是产业扶贫的必然发展趋势。未来在应对相对贫困格局下,面对扶贫产业规模化程度不高、同质化严重等问题,要更加注重产业发展质量和经济效率,在增长性和益贫性的统一框架内实现两者的提高和拓展。

  (一)发展定位:从注重产业项目到更加重视经济效率

  不同地区的产业基础、条件和规模等各不相同,产业扶贫要充分利用贫困地区的产业差异性,集中力量扶持特色优势产业,实现产业规模化经营,形成规模报酬递增效应,提升产业效率和效益。其中最为重要的是关注扶贫产业的特色化和差异化,避免出现同质化现象,造成资源浪费。获得特色化和差异化的扶贫产业,一方面,要“利用好一方水土”,打好特色牌、优势仗,把区位优势、资源优势转化为发展优势,让每个产业发展为不可替代的优质产业;另一方面,企业持续发展之基、市场制胜之道在于创新,要通过市场、产品、业态、管理、模式等的创新保持产业的差异性和竞争力,激发扶贫产业持续的生命力。

  (二)发展机制:从注重政策支持到更加重视利用市场机制

  中国农村贫困问题的成因具有复杂性、多元性特点,有效的贫困治理需要同时解决两个方面的问题:一方面要着力补齐贫困地区在基础设施、公共服务、基层组织、产业发展等方面的短板,综合性地改善其发展环境;另一方面坚持因地制宜、分类施策,让政策资源精准地满足贫困地区和贫困人口的差异化需求。产业扶贫实践中,一方面,遵循市场规律,发挥市场在资源配置中的基础性作用,有效提升经济增长对贫困人口脱贫增收的带动效应;另一方面,良好的政府治理、服务和扶持是产业扶贫健康运行的基本支撑。当前,扶贫产业已经初具发展规模和发展实力,在“扶上马、送一程”的时期,政府发挥作用的重点领域应是强化科技服务、人才培养和风险防范,扶贫产业的发展支撑力应由政府支持转向更好地利用市场机制,更加关注扶贫产业的市场适应性和竞争性,让贫困户带动主体在市场中搏击和成长,形成自己真正的竞争优势。

  (三)发展动力:从注重外在驱动到更加注重依靠内生动力

  增收致富,关键是要激发贫困群众的内生动力和自我发展能力。产业发展既是贫困人口融入社会、实现自我价值的主要手段,也是激发个人创新创业活力、实现自身持续向上发展的重要途径。产业扶贫让贫困群众参与到产业发展链条之中,并鼓励他们依靠自身努力实现脱贫致富。新阶段,增强贫困户内生发展动力和能力的关键手段仍是大力培育和引入具有带动能力的市场主体,建立合理的利益联结模式和机制。“强意识”方面,力争唤醒农民对其主人翁地位的意识,努力调动农村的自组织能力,增加基层社会的活力(王亚华等,2017:49—55)。“育主体”方面,加快带贫企业引进,建立扶持政策与带贫效果紧密挂钩机制,支持其做大做强。“带农户”方面,丰富并完善利益联结机制,让贫困户从产业发展中获得更多收入;壮大农村集体经济,千方百计带动贫困村增加集体经济收入。“建载体”方面,打造农业产业园、产业强镇、一二三产融合示范区等,形成多主体参与、多要素聚集、多业态发展格局。

  五、结语

  为系统检视中国产业扶贫的减贫效果并展示其减贫逻辑与路径,本文构建具有“共赢”特征的效益性和益贫性的统一分析框架。在此框架内,促进产业发展是杠杆,获得经济效益是核心,确保贫困户增收是目标。一方面,政府通过强力干预实现对经济资本、人力资本、社会资本、自然资本的聚集并产生裂变效应,同时循着遵循市场规律和产业发展规律,促进扶贫产业盈利性的达成,这种盈利性既是产业持续性发展从而保证效益性政策目标稳定实现的要求,也是各类“资本”能够累积发展从而保证持续性供给的内在要求;另一方面,扶贫产业具有雇佣更多贫困人口、吸纳更多贫困户与产业发展捆绑的“扶贫职能”,从而通过与贫困户的更多交集与利益联结实现益贫性目标。此外,扶贫产业的持续发展,能够通过经济增长与产业发展的“涓滴效应”进一步释放扶贫效力,如增加贫困人口就业机会、增加地方政府收入从而保证投入的持续性,以此形成良性循环格局。随着扶贫产业的发展和减贫效果的提升,未来的扶贫产业应在效益性与益贫性之间、多元参与主体之间、贫困个体和贫困区域之间的“共赢式”体系中寻求更深入的发展,赢得扶贫产业的转型升级和农户收入的跃进提高。

[ 责编:王晓秋 ]
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